1922年健康保険法 ── ビスマルクのアメとムチ、日本版

1918年7月、富山県の漁村。

ある漁師の妻たちが、米価の暴騰に抗議して米問屋に集まった。米騒動 ── このうねりは全国に波及し、最終的に 軍が出動して鎮圧された。

参加者は推計 100万人超、検挙者 約2万5,000人。日本社会全体が、初めて 下からの社会変革の力を可視化した瞬間だった。

その4年後 ── 1922年3月25日、第45回帝国議会で 健康保険法 (大正11年法律第70号) が成立する。日本最初の 社会保険。対象は工場・鉱山のブルーカラー労働者だけだった。

なぜブルーカラーから始まったのか。誰が起草したのか。──「ストライキを起こす階級から保険でなだめる」というドイツ・ビスマルクの論理を、日本は39年遅れで採用した、というのが答えだ。

これは GuidelineChecker のコラム 42本目。本連載で薬機法・薬価制度・超高額薬を扱ってきた背景には、必ず国民皆保険体制が前提として存在する。次回 武見太郎と戦後医療の闘い で1961年皆保険達成を扱う前に、その 40年前の出発点を辿る。

ビスマルクのアメとムチ ── 1883年疾病保険法

時計を 1883年のドイツに戻す。

オットー・フォン・ビスマルク (1815-1898)、ドイツ帝国首相。彼は産業革命が生んだ労働者階級と社会主義運動に直面していた。

ビスマルクが打った手は、独特だった。アメとムチを組み合わせる。

「保険で労働者を体制側に取り込む」── 革命を防ぐための予防策だった。ビスマルク自身の言葉:

「労働者は、国家が彼らの面倒を見ることを知ったとき、社会主義者の幻想から覚める」

これがビスマルク社会政策の本質だった。日本はこの論理を、39年遅れで、ほぼそのままコピーすることになる。

時代背景 ── 1918年米騒動から ILO まで

1920年代の日本は、社会不安の最中にあった。

ロシア革命の成功は、各国の支配層に 同種の革命の輸出への恐怖を植え付けた。日本でも 1918年米騒動以降、労働運動・社会主義思想が急速に拡大。革命前夜の様相を呈していた。

ILO設立で 国際労働基準(8時間労働制等) が課題化し、日本は原加盟国として対応を迫られた。

「労働運動の高揚にどう応えるか」── これが当時の政府の中心課題だった。社会主義革命を防ぐには、ビスマルクの教科書通り、労働者を 保険でなだめる必要がある。

社会政策学会の系譜 ── 桑田熊蔵と金井延

法案の思想的な土台を作ったのは、社会政策学会だった。

1896年、東大教授 金井延 (1865-1933) を中心とする学者グループが結成。ドイツの 歴史学派 (グスタフ・シュモラー、アドルフ・ワーグナーら) を移植し、「社会連帯主義」「労資協調」を理論的支柱とした。

彼らの主張は、こうだった。

「自由放任経済は階級対立を生む。国家が介入して労資協調を実現すべきだ」

具体的に法律として結実したのが ──

• 1911年 工場法(常時15人以上雇用の工場を労働者保護対象に)
• 1922年 健康保険法(本記事の主題)
• 1947年 労働基準法(戦後)

社会政策学会の人々が、日本の労働・社会保障立法の 半世紀分の起草を担ったといえる。

暉峻義等と労働科学研究所 ── 実態調査が立法を支えた

思想だけでは法律にならない。実態調査が必要だった。

その役割を担ったのが、暉峻義等 (てるおか・ぎとう、1889-1966) だった。

産業医学者、慶應医学部出身。1919年に 大原社会問題研究所(高野岩三郎所長) に入所、紡績工場の女工たちの労働実態を調査した。

調査結果は衝撃的だった ──

• 紡績女工の 結核罹患率は一般女性の数倍
• 過労・栄養不良・換気不足による 慢性疾患が蔓延
• 平均寿命 30歳代前半

これを根拠に、暉峻は 1921年12月、岡山県倉敷に 倉敷労働科学研究所を創設 (大原孫三郎の支援、所長就任)。

「労働者の健康悪化は、国民体力 = 国力を蝕む」── このロジックが、健康保険法成立の 実証的基盤になった。

労働者の健康を守るのは、彼らへの慈善ではなく、国家の生存戦略だった ── これがビスマルク主義の日本版だ。

法案成立 ── 1922年3月25日、農商務省・高橋是清内閣

法案の 提出元は、内務省ではなく農商務省だった。

これは意外に思われるかもしれない。社会保険といえば「衛生・厚生」の話で、内務省衛生局が動くべきに見える。だが当時、工場法 (1911) を所管していたのは農商務省で、健康保険法もその延長として 農商務省工務局から提出された。

法成立時の首相は 高橋是清 (1854-1936)。原敬暗殺 (1921年11月) を受けた高橋是清内閣 (1921年11月-1922年6月) の終盤の出来事だった。

加藤友三郎 (1861-1923) は同年6月12日に首相就任、施行準備期を担当した。

施行延期の話に入る前に、法の中身を見ておく。

法の中身 ── なぜブルーカラーだけだったか

ブルーカラー限定の理由は、4つの論理が重なっていた。

最後が本音だった。「全員カバー」は時期尚早 ── ビスマルクの設計通り、革命の燃料となりうる層から優先的に保険でなだめる。

関東大震災と施行延期

1922年4月公布、当初は 1923年から段階施行予定だった。

だが 1923年9月1日 関東大震災。死者・行方不明 約10万5,000人、東京・横浜が壊滅。社会保険どころではなくなり、施行は延期された。

1927年1月施行時、初期加入者は 約180万人 (政府管掌 100万人 + 組合管掌 80万人、1926年末)。

当時の日本の総人口は約 6,000万人 ── 健康保険でカバーされた人口は 約3%に過ぎなかった。「社会保険の出発点」だが、まだ国民全体を守る制度ではなかった。

(旧) 国民健康保険法 ── 1938年、農村を覆う試み

1922年法で農民が対象外になった論拠 ──「村落共同体の相互扶助が機能している」── は、戦前の理想化された村落像に依拠していた。実際にあった農村の助け合いの仕組みを並べると、こうなる。

これらは 冠婚葬祭・軽症・出産には機能した。だが、近代化が進むにつれて 急性重病・近代医療には追いつかなくなる。

• 結核・腸チフス・コレラ等の 感染症の重篤化 ── 民間療法では対応不能
• 外科手術・大病の 専門医療は都市部の病院のみ
• 無医村問題が深刻化 ── 1925年で全国 約3,000村 (全村の約1/5)
• 大黒柱が長期病臥 → 収入断絶 → 田畑を売る農家が多発
• 工業化・都市移住で 村の共同体機能そのものが弱体化

「相互扶助は機能している」── これは政府の 後付けの言い分だった。近代化で共同体は実際にはすでに弱体化していたが、それを直視せず、農民を保険対象から外す 都合のいい根拠として使われていた。

1938年7月、(旧) 国民健康保険法成立

この穴を埋めようとしたのが、1922年法から 16年後の 1938年7月に成立した (旧) 国民健康保険法だった。

時代背景は変わっていた。

• 日中戦争(1937年〜) 開始、戦時動員体制
• 厚生省設置 (1938年1月、内務省衛生局を分離)
• 「健兵健民政策」── 戦争のための国民体力増強

(旧) 国保法の特徴:

任意期から戦時下強制化へ

(旧) 国保法の運命は、戦争で大きく変わる。

任意期 (1938-1941) は計画を超えるペースで広がったが、加入は 国民の約1割にとどまった。それが1942年改正で「健兵健民」(戦争のための国民体力強化) のもと 強制設立に転換、終戦時には人口の 約半数を覆っていた。

戦後インフレで「名存実亡」へ

ただし、1945年8月の敗戦と戦後インフレで、(旧) 国保法は急速に崩れる。

• 終戦で 4割以上の組合が事業休止
• 戦後インフレで保険料・診療報酬が目減り → 医師が保険診療を忌避
• 自由診療が拡大
• 1947年: 組合 5,619、被保険者 2,786万人 (終戦時からほぼ半減)
• 1947年時点で全医療に占める保険診療の割合は 3割程度

戦時下に拡張した国保体制は、戦後混乱で「名存実亡」状態に陥った。

なお 1939年には 職員健康保険法 (ホワイトカラー対象) も成立 → 1942年に健康保険法に統合 (家族給付導入)。被用者保険側は拡張を続けた。

戦時下に 戦争動員のインフラとして拡張された (旧) 国保法は、敗戦と戦後インフレで一度揺らぐ。「国民全員が保険を持つ」体制 (= 皆保険) は、戦後改革の中で 再構築されることになる。

戦後への宿題

序文に戻る。

1918年米騒動から始まった社会不安に、政府は ビスマルクのアメとムチで応えた。1922年健康保険法は、その日本版だった。

ただし、対象は工場・鉱山労働者だけ。1927年施行時はわずか 約180万人 ── 全国民の 3%しかカバーできなかった。1942年改正で (旧) 国保法が強制化され、終戦時には人口の 約57%を覆ったが、戦後インフレで一度崩れる。

戦前から戦時下を経て、医療保険は 拡張と崩壊を繰り返した。「全国民を保険で守る」── この夢は、戦後改革にバトンされる。

そして、その達成を率いたのは、戦後の医師会会長 ── 「ケンカ太郎」と呼ばれた 武見太郎だった。

戦前の社会政策学者たち ── 桑田熊蔵、金井延、暉峻義等、高野岩三郎 ── が築いた 思想の土台の上に、戦後の医療制度は立つ。次回はその物語を辿る。